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主题特点：
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（三）地方行政首长产生方式的变化，应试点进行、循序渐进、分类依法推进 如前所述，在法制发达国家，地方行政首长的产生方式、与地方议会关系等不完全一致，而在中国内地的任何地方，地方行政首长均由同级人民代表大会选举产生，方式过于整齐划一，且几十年不变，因此，应当逐步通过试点进行改革。经过不断积累经验，在内地的普通地方也逐步实行由当地居民直接选举和由本级人民代表大会选举本级人民政府行政首长等并存的方式。
随着一些城市民选议会的建立和发展，地方行政首长便起到双重的作用：即作为代议性的地方政府的主要执行者，负责领导实施地方议会的决议。[2]Samuel Humes. Local Governance and National power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government （Harvester Wheatsheaf， 1991） [M]， P221. [3]欧洲理事会：地方与地区民主的结构和运行（德国）[M].欧洲理事会版社，2000.15. [4]欧洲理事会：地方与地区民主的结构和运行（俄罗斯）[M]. 欧洲理事会版社，2000.15. [5]Samuel Humes. Local Governance and National power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government （Harvester Wheatsheaf， 1991） [M]， P222. [6]否则，地方行政首长产生方式的改革不仅得不到支持，反而可能被认为是缺乏宪法或法律依据的。县级以上的地方人民政府行政首长可以向本级人大及其常委会提出辞职，由大会或常务委员会决定是否接受辞职。由当地居民直接选举地方行政首长的优点在于，选举活动和竞选过程能够唤起选民的兴趣。随着代议性的地方政府的发展，由地方议会或地方人民代表大会选举地方行政首长成为普遍方式。
有关法律、法规对公民直接参与地方政治的形式，也作了具体规定。有约1/3的联邦主体的地方行政首长由地方自治机关从代表中选出。本文将通过对美国问责制基本构成的审视，获取最能贴近美国现实的有关问责概念的准确内涵，并提示其价值意蕴。
尽管立法机关、司法机关以及行政机关三者在宪法地位上是平等的，但是一旦进入具体问责事件中，问责主体在整个问责过程中都将发挥主导性作用，即问责主体依法享有对问责对象调查并制裁的权力，此时问责双方的地位显然又是不平等的，正如美国学者所揭示的：我们不要仅仅在字面上去理解水平关系视角下问责主体与问责对象之间逻辑上的平等关系，更确切地说，如果我们能够从双方各自享有一定的自治权因而彼此独立的视角去理解水平关系的涵义将更有说服力，因为水平视角下的问责是以美国独特的三权分立宪政原则为先决条件的。对于实践中引发问责的有害决策、有害结果、有害决定、已经认可的错误决策或者道德上有争议的行为过程，到底是应当追究组织责任还是个人责任？如果要追究个人责任的，是应当侧重于某个人的责任，还是所有的参与者？在财政问责和公正问责领域中，问责通常是由行政官员个人滥用职权所引发，相应地，因滥用职权而引发的后果责任理应由滥用职权行为人自己承担，然而，在绩效问责领域，谁应当为政府绩效承担责任？在财政问责和公共问责领域中，判断所涉具体责任人相对比较简单，因为通过识别所涉行政官员是否违反了公法规范即可判断是否存在滥用职权的行为。当人民有关问责的现实需求随着问责环境中所包含的政治、经济、社会文化等背景因素的变化而不断改变，问责的事项范围也必然要做出与时俱进的调整。这一点对选举类官员尤其适用。
①这些内容是美国问责制的基本构成。理论上，享有独立法人资格的每一个联邦行政部门，均应对以该部门名义对外从事的组织行为承担相应的后果责任。
美国学者从不同视角和路径对此进行了阐释：即使是最有公德心的公务员，如果每天都被规则、规定以及程序所包围，也是不可能成功的。然而，实践中较为经常的情况却是，诸多不同级别的行政官员都会以不同方式参与到政府决策或者决定之中。关于高级官员与低级官员、低级官员与事务类官员之间的界限，无论是美国宪法还是其他议会立法，均未作出明确规定。(2)所涉官员独立的程度以及有权对其实施监督的主体类型，即所涉官员是直接向总统负责，还是向高级官员或者政府体系内更低级别的官员负责。
这些规则、程序与标准就成为政府部门及其行政官员一切行为的出发点和依据，即将政府部门及其行政官员的使命和职责转化为法律的规定，并借助法律的强制力和权威性，当政府部门及其官员未依法履行职责、违法法律规定时，人民依法享有对相关责任人问责并制裁的权力。在具体问责个案中，问责的过程往往很复杂，尤其在制裁阶段。一方面，问责承载了民主宪政体制下权力的所有者——人民持之以恒地期望对执政者实施有效监督和制约的意图和决心。可见，高级官员、低级官员以及事务类官员之间的差异其实正是其不同职责和地位的最好诠释和生动体现，美国学者对此总结道，尽管我们无法找到一个一劳永逸的判断标准，但法院的判决其实已经揭示出决定行政官员所涉类型的影响因素，具体可以被概括为以下三个方面：(1)所涉官员职权的本质属性及其范围，以及是否包含决策权内容。
行政首长负责制其实隐含了一个最为基本的前提，即行政首长本人确实对引发问责的失败做出了一定贡献。基于此，美国民主宪政体制之下的问责理由可以被概括为以下三个方面。
问责承载了美国民众对执政者的诸多关注和期待，但与此同时，我们也必须承认，任何期冀为问责明确化所做的努力必将永远也无法追赶问责内涵必须与时俱进以回应民众所需的基本态势。为了确保公正问责的顺利、有效开展，与财政问责一样，首先要做的就是将人民对公正和平等的期待具体化为一系列的规则、程序与标准(公法)。
而根据产生方式的不同，美国联邦政府的行政官员可以分为以下三类：(1)合众国总统，作为美国最高行政长官，由选民选举产生，并对选民负责。当然，这种贡献可以体现为指明方向、提供资源以及做出具体安排等与引发问责的失败具有相当因果关系的任何方面。问责的事由主要包括财政问责、公正问责和绩效问责。在美国独特的三权分立体制下，立法机关、司法机关和行政机关之间相互监督和制衡的政治现实无疑构成水平问责的逻辑基础，故司法机关和立法机关分别对行政机关展开的监督和制约则构成美国问责体系中的主要方面，前者代表人民主要针对联邦政府及其行政官员的违法行为实施问责，后者则主要通过建立专门的问责机构来行使监督权，最有代表性的即为美国议会专门设立的政府问责办公室(简称为GAO)以及议会预算办公室(简称为CBO)。问责的程序则主要包括报告和调查、说明理由与批评性争论、制裁与救济措施的实施等。从这个角度来说，本文有关美国问责视野下基本面向的阐释与说明仅仅是对博大精深的问责理念展开探究的一种路径而已。
鉴于人民内部构成的复杂性和多元化，人民对问责的期待并不可能实现精确地整合与诠释，毕竟不同的民众基于其自身的立场和需要可能会对不同的政府机构及其行政官员产生不同的问责需求。由此，在问责实践中，所涉政府官员承担的后果责任实际上包含两种类型：一种是因所涉行政官员滥用职权引发财政问责或者公正问责而要承担的自己责任。
为了能够准确地评估政府行为的绩效，我们需要借助一些更有质量、更为客观的指标和基准，正如美国学者所揭示的，政府绩效问责强调‘以顾客为导向、‘结果为本，但政府提供的服务对于公众期待的满足程度不能仅仅立足于直接的行政相对人，而要覆盖到所有公民，因为绩效问责的真正含义在于它是一种对全体美国人民负责的问责机制⑧实际上，在美国代议制体制下，人民作为当然的问责主体，更多地仅具有逻辑上的宣示意义，直接参与到具体问责事件之中的比率并不是很高，更多地则要委托一些专门性的机构和人员来代表其行使问责权。
实践中，借助最高法院一系列的判决，逐渐地对上述不同类型行政官员的分界点作出了阐释与澄清：比如在1976年巴克利诉瓦莱奥一案中，③最高法院对政务类官员和事务类官员做了区分，并认为政务类官员(officers)是指依据美国法律履行重要职能的、需经任命程序而产生的官员，而事务官则是从事于政务类官员并履行次要职能的官员。(3)事务类官员(employees)，是指辅助政务类官员决定政策并执行政策的职业行政人员，是美国行政官员的主要组成部分，其地位受到法律保障，不能任意免职，又被称为常任文官。
因此，在问责事件中，行政官员所担负的个人责任与角色责任之间的区别是天然存在的，而行政首长的角色责任通常就包含了代表组织履行问责义务并承担相应的后果责任的基本内容，但这并非意味着所有的后果责任都要由行政首长承担，而是除非行政首长确实对引发问责的失败存在明显的个人过失，或者至少在一定程度上对引发问责的失败做出了些许贡献。(2)所涉官员独立的程度以及有权对其实施监督的主体类型，即所涉官员是直接向总统负责，还是向高级官员或者政府体系内更低级别的官员负责。一方面，问责承载了民主宪政体制下权力的所有者——人民持之以恒地期望对执政者实施有效监督和制约的意图和决心。为了避免直接准确界定问责理由的徒劳与尴尬，美国学者有关问责理由的论证与说明，采用了另一种思路，通过对不同的问责理由目标化的类型审视，以探寻美国问责理由的基本构成及其现实发展轨迹。
公民通过定期选举实现对特定政务类官员绩效的评判则构成美国代议制政体下公民直接参与问责的最为重要的形式。那么在具体问责实践中，是更应该侧重于财政问责和公正问责所依托的程序，还是强调绩效而产生的结果？当人民对财政问责和公正问责的期待已经被法典的一系列明确的规则和规定所确认，而人民对政府行为的结果至今仍旧无法达至共识的背景之下，显然，前者的问责标准将比后者更为正式、更为具体、更为细致、更为客观、更为固定以及更具可接受性(13)。
美国的问责机制更多地要依托于一些组织化程度比较高的专门性问责机构和人员，借助一系列可以利用的方法和程序，实现对政府部门及其官员的全方位、多角度的监督与制约。纵观美国历史，人民对政府的不信任以及对政府花费纳税人钱款方式的不信任贯穿始终。
正如有学者所概括的，如果所涉政府部门存在的绩效不足或者失败成立的话，这种不足以及失败通常是由组织失败而非个人失败所致，故为了实现绩效问责，当务之急必须完善组织责任的相关理论。因为以顾客满意度、结果为导向的绩效问责承载了人民希冀政府能够解决(至少是缓和)涉及经济、社会、环境以及安全方面的各种复杂难题的美好愿景，因此，面对这种带有诸多不确定性、而且主观色彩比较浓厚的问责机制，我们又如何将组织绩效方面的不足(或失败)单纯地归结为是某位官员的个人责任？ 事实上，关于绩效问责中的责任分担问题，美国学者从不同角度进行了分析和阐释：美国著名管理学专家Deming教授提出了著名的85-15规则，并认为政府绩效的失败85%是由于具体执法人员所在的组织自身的不足所导致，而仅仅有15%是由具体执法人员自身原因所引起，随后，Deming教授又将由组织自身不足所引发的比率从85%修正为接近94%。
然而自问责产生之日起，问责的语义边界以及内部构成就一直处于游离不定之中。而作为变动性很强的政治术语，人民内部构成的复杂性和多元化又决定了不同身份和地位的公民个人又可能会基于各自不同的期待和问责需求参与到具体的问责实践之中。(18)可见，与引发财政问责与公正问责的失败通常是由所涉官员个人行为所致不同、所涉政府机构在绩效方面的不足或者失败、在本质上确是因未达成公众期待的结果所致，而产生这种不足或者失败的原因往往非常复杂，从最高行政长官到具体执法人员，从议会监督者到财政审计官乃至新闻媒体和公民等，显然均与政府绩效有着千丝万缕的联系。当然，在行政系统内，行政机关也专门建立了一些具有政府看家狗性质的问责机构和人员以实现自我监督和控权，如总监察长(简称为IG)、伦理道德办公室(简称为OGE)、监察专员(Obudsmen)以及吹哨子的人(whistle-blowers)等。
如果行政首长确实不存在前述任何显然的贡献，行政首长所负有的唯一义务就体现为要在其管理的组织内部确定一个真正对引发问责的错误负有领导责任的行政官员。正如美国学者所总结的，我们已经形成了民主问责所需的最为基本的‘建构模块，当我们不停地建立新的问责机制以回应民众所需时，我们也会让旧的问责机制继续运转(15)，我们总是在不停地找寻新的问责机制以确保能够切实地代表人民利益，并实现更广阔范围内的民众问责之需求(16)。
(14) 四、问责程序 所谓问责机制，是指问责全过程中各种制度化、程序化的问责手段和措施。最有天分的、认真的、训练有素的、行为端正的公务员，如果总是要遭受不合常理的人事管理制度(惩罚创新、促进平庸以及抵制灵活)，他们也无法很好地服务公众。
故对于受人民委托行使问责权的问责主体来说，在具体问责个案中，实施财政问责和公正问责显然要比绩效问责容易得多，这种问责偏见的必然性所带来的直接结果必将表现为：尽管绩效问责的重要性已经不容忽视，但是当我们欲对某个政府部门或者官员实施制裁时，我们本能的选择仍然是更倾向于去判断他们是否违反了有关财政管理和公正方面的法律规定，而不会过多地依赖于探寻是否存在有违公众绩效满意度的错误。(二)公正问责 人类对正义的期盼和渴望是永不停歇的。
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